張新光：新一輪農村改革仍是解決土地問題
價值中國網 張新光 2008-10-10
30年前的中國改革率先從農村突破，而農村改革的突破口就是從調整土地政策入手，逐步形成了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。但經過30年的改革，目前我國面臨最嚴重的經濟社會問題乃至政治問題，似乎都與土地制度有關聯。從地方各級政府、房地產開發商，到城市市民、郊區農民以及鄉村的普通農民，幾乎所有地方都存在違犯我國現行土地法律、法規、政策的強烈衝動。一項制度如果到了如此程度，就說明制度本身出現了問題。
人們不禁要問：這種「馬拉松」式的農村土地制度變革為什麼會沒完沒了地持續進行下去呢？
問題的癥結就在於，自上世紀50年代中期以後我國實行農村集體土地所有制，使億萬農民失去了土地所有權，時至今日國家仍然沒有恢復讓農民合法擁有土地財產的權利。制度經濟學派的創始人諾思曾經說過：「一旦無效率的制度選擇沿著原來的錯誤路徑走下去，就會陷入一種『自動鎖定』的狀態，初始的制度設計會強化現存的制度刺激與慣性，要想脫身而出就顯得十分困難。正是由於國家決定產權制度的安排，因而政府最終要對造成經濟增長、衰退或停滯的產權結構的效率負責」 [1](P11)。
中共土改歷史
事實上，我國在建國之初確立的土地制度是「公益性土地歸國家所有、經營性土地歸農民所有」二元複合型產權結構。1954年9月頒布的《中華人民共和國憲法》，明確規定：「國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權」。當時，凡是分配給農民的私有土地財產，縣級以上人民政府均發給土地所有權證，承認其自由經營、買賣、出租、典當、抵押等一系列權利。
但在1955～1958年間，由於我國強制推行農業社會主義集體化改造運動，農民依照憲法和法律擁有的土地所有權和其他生產資料所有權很快就被剝奪了。到了1962年，《農村人民公社工作條例（修正草案）》正式出台後，農民就連祖傳下來的宅基地也被收歸農村集體所有了。
直到「文革」結束時，中國8億多農民幾乎處於一種「食不果腹，衣不避體，家貧如洗」的極端貧困狀態。1978年底，全國農村人口年均收入只有70多元，其中在50元以下的特別貧困人口就有2.5億人。全國平均每個生產大隊集體積累資產還不到10000元，多數地方的農村甚至還不能維持簡單再生產。於是在上個世紀70年代末、80年代初，安徽小崗村18戶農民冒死搞起了土地「大包干」，由此拉開了中國農村改革的序幕。當時，農民群眾真正期盼的是土地歸個人所有而不是歸農民使用，他們希望根據所有權而不是租佃權佔有土地。但是，「在三中全會召開後不久、農村改革一開始，由於當時的特殊政治環境，用『包產到戶』取代人民公社，乃是群眾和領導機關經過長期博弈之後相互妥協的產物。
農林政策的弊端
從上世紀80年代中期開始，與耕地承包責任制同步進行的林業「三定」（穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制）工作也因由此引起「亂砍濫伐」而被迫中斷了。之後，我國農村土地制度改革僅僅局限於「延長耕地承包期」和「促進耕地使用權流轉」 兩項內容，而忽視了耕地之外廣闊的國土資源如林地、草地、沙地、濕地、海洋資源和農村建設用地、「四荒地」(荒山、荒坡、荒溝、荒灘)、農民宅基地等的改革與治理。這說明，我國近30年來的農村土地制度改革是不全面的、不徹底的、不完善的。
2006年9月2日，國務院副總理回良玉同志在全國農村綜合改革工作會議上作總結講話時，明確指出：「我們在農村搞的『大包干』，很好地解決了18億畝耕地的問題，但耕地之外廣大的國土資源（60億畝草原、42.7億畝林地、42億畝大陸架漁場）在相當程度上還處於權責不清、主體不明、利用不夠、經營粗放的狀態。這已嚴重制約農業結構的調整、農業效益的提高和農民增收的步伐。」[3]其實，即使是18億畝耕地的問題，至今也沒有完全解決。
我國現行的農村集體土地所有制一直存在兩大「制度缺陷」：一是農村集體土地所有權只能單項向城鎮國有土地轉移，由此造成了農業耕地資源大量的流失和浪費現象；二是農村集體土地所有制隱含著「土地產權模糊」和「集體成員權平等」的平分機制，由此造成了地權分散化和經營細碎化的趨勢不斷加劇，嚴重地影響和制約現代農業的發展。從1978年到2007年，全國耕地總面積由21.47億畝下降到18.26億畝，淨減少了3億多畝。即使是1996年中國政府提出了「要實行世界上最嚴格的耕地保護政策」以後，最近10年間全國耕地面積仍繼續減少了1.24億畝。
從1978年到1995年，全國平均每個農戶承包耕地面積由0.57公頃下降至0.41公頃，平均每個農業勞動力經營耕地面積由0.35公頃下降至0.29公頃。截止2007年底，我國耕地總面積已減少至18.26億畝，其中有三分之一的省份人均耕地面積不到1畝，還有660個縣人均耕地不到0.5畝，已經低於聯合國糧農組織確定土地/人口承載力最低標準0.8畝的「警戒線」。如果按照我國現行的農村土地政策「路徑依賴」繼續走下去，那麼讓全國2.5億個農戶長期經營平均半公頃左右的有限耕地資源，必然將導致農民在高勞動強度和過密型種植模式下出現土地報酬遞減、邊際效益下降、甚至為零或負數的極端現象。
徵用土地造成三農問題
總的來看，迄今為止我國並沒有建立起與社會主義市場經濟發展相適應的現代土地產權制度，其主要構成要素包括：土地產權界定制度；土地產權配置制度；土地產權運營制度；土地產權法律保護制度。目前，我國9億農民的土地權益仍得不到有效的法律保護，地方各級政府低價徵收徵用農民土地、補償不到位等問題十分突出，農村土地糾紛案件頻繁發生，已成為導致農村社會不穩定的第一因素。
追根溯源，問題的關鍵在於我國現行的農村集體土地所有制存在著法律上的所有權與其經濟上的所有權相分離的「有意識的產權模糊」，致使其成為一些地方政府建立「第二財政金庫」和政府官員與不法商人勾結起來謀取暴利的工具。相比西方發達國家農民拿土地換財富的做法，原本最具增值潛力的土地非但沒有成為中國農民發家致富的主要來源，相反卻在改革開放30年中造就了四五千萬「三無農民」（失地、失業、無保障）這一獨具中國特色的龐大弱勢群體。
據有關專家測算，從1952年至1990年，中國農民為國家工業化建設貢獻資金11594.14億元，這其中有13.2%來自農業稅，有75.1%來自工農業產品價格「剪刀差」，有11.7%來自銀行儲蓄。但經過30年的改革開放，我國城市居民早已通過國有、集體企業股份制改造和樓市、股市等途徑擁有了個人的財產性收入。全國9億農民卻由於失去了合法擁有土地財產的權利，而難以發揮土地作為增加個人財產性收入的「財富母體再生功能」。據有的專家推算，
「自1979年改革開放以來，全國平均每年各種建設佔地達到400萬畝以上，25年間共徵用農村集體耕地1億畝左右。失去土地的農民從徵用土地中得到的經濟補償最多不超過5000億元，國家和城市工商業從農村集體土地轉讓中積累了9萬多億元的資產。」[4]「從1952年至2002年，農民向社會無償貢獻的土地收益為51535億元。以2002年農民無償貢獻的土地收益為7858億元推算，則相當於農民無償放棄了價值26萬億的土地財產權。」[5]這是導致目前我國城鄉居民收入差距越拉越大最根本、最核心、最關鍵的一項制度障礙。因此，中國農民的土地問題不解決，其他幾乎所有的經濟社會問題乃至政治問題都不可能從根本上解決。
參考文獻：
[1]道格拉斯·C·諾思.經濟史中的結構與變遷[M].上海：上海人民出版社，2002.
[2]杜潤生.中國農村體制變革重大決策紀實[M].北京：人民出版社，2005.
[3]回良玉.在全國農村綜合改革會議上的講話[Z].中國農業信息網（http://www.agri.gov.cn），2006-9-21.
[4]喬新生.工業反哺農業應當從土地入手[J].人民論壇，2006，（18）：40～41.
[5]崔克亮.建立權利平衡、結構穩定的農村社會——中國社科院研究員黨國英談農民組織與農村社會穩定[N].中國經濟時報，2005-06-27.
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