全國土地一年賣9000億 地方政府「吃」地為生
2008年03月15日05:44 南方網
地方政府「吃」地為生 數十年收益一朝耗盡 延續十多年的「賣地財政」導致房價高漲,損害農民利益,也導致「形象工程」和腐敗滋長
■本期嘉賓
周天勇：中共中央黨校校委研究室副主任
課題組：國務院發展研究中心「中國土地政策改革」課題組
劉正山：東北財經大學經濟學博士
從1994年至今，土地出讓金不再上繳中央財政。
從此，土地出讓金收入成為地方政府預算外收入的主要來源。在發達地區，土地出讓金數額巨大，成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。土地收入除了增加政府預算內和預算外收入，各個部門可以借此徵收土地規費，也提高了部門的積極性。
出讓土地收入實際是將未來50到70年的土地收益在一年中收上來。目前的賣地財政，實際是今天政府一年花掉應當是未來政府幾十年的收入，透支未來子孫的幾十年的財政資源。哪一屆賣地多，哪一屆領導的財政日子就好過；而哪一屆賣地少，或者無地可賣了，就會陷入財政困難。
———周天勇
「經營城市」是地方政府控制公有經濟資源較多而又缺乏權力約束條件下的特殊產物，它其實是地方政府職能定位錯亂的一個典型表現。相當一部分地方政府在「經營城市」過程中，做的其實是拆房子、倒地皮的活動，通過「飢餓供地」以拉動房價，從而大牟其利。
———劉正山
在上期的「國是開講」中，專家圍繞房價和房地產業展開的討論中，已經明確指出：政府依靠出讓土地使用權獲得了大量的財富，土地是政府最重要的資源之一。依靠土地產生的收入，被稱為「土地財政」。
但近年來，賣地求財愈演愈烈，地方財政變成了「賣地財政」。據相關統計數據顯示，「賣地財政」幾乎佔據了地方財政的半壁江山，也因此帶來耕地流失、「經營城市」等諸多弊病。
全國土地一年賣了九千億
土地出讓金已經成為很多地方政府財政預算外收入最主要來源。據專家調查和測算，土地出讓佔地方財政預算外收入60%以上，個別市縣達90%左右。
南都：「兩會」期間，有不少代表委員質疑「賣地財政」。包括致公黨、九三學社等民主黨派也在相關提案中建議，政府應當放棄「賣地財政」。何謂「賣地財政」？
周天勇：我對此的理解是：政府先將農業用地低價強制徵收到政府手中，城鎮原有國有土地的再出讓，也在政府土地部門手中，大部分土地再向用地商招拍掛或者以其他形式出讓50到70年不等的使用權。賣地財政是我國目前所有建設用地強制徵用和國家高度壟斷土地制度形成的。
我的調查和測算發現，土地出讓佔地方財政預算外收入60%以上，個別市縣達90%左右。從全國情況看，土地出讓收入占財政收入的比重也非常高。2007年全國土地出讓總價款為9130億元以上，而全國的財政收入為3.2萬億元，從而土地出讓收入占財政收入的比重為28.53%.
分稅制導致「賣地財政」
當時規定土地出讓金歸地方，於是，地方政府通過征地，低價從農民手中拿地，高價轉手獲得收入
南都：怎麼會產生這一現象呢？
劉正山：產生「賣地財政」的直接原因是分稅制。1994年的分稅制改革主要是為了增加中央財政收入，從而那些稅源穩定、稅基廣、易徵收的稅種大部分劃歸中央。然而，分稅制將「財權上移」的同時，卻將「事權下移」。這樣一來，地方政府要做的事越來越多，但手中可支配的財力相對越來越少。加上不盡科學的政績考核機制，地方政府的官員要想陞遷，必須自己想辦法籌措經費，想法將GDP搞上去。地方政府該怎麼辦？當時規定「土地出讓金」歸地方政府，於是，地方政府通過征地，以低價將土地從農民手中拿走，高價轉手獲得收入，以滿足各種開支的需要。
考察政府預算內收入構成可以發現，在現行分稅制下，增值稅的75%上繳中央，25%留作地方。但這麼高的轉移支付力度依然滿足不了地方政府財政支出的需要，說明地方政府機構太過臃腫、附加的經濟發展等責任太多。
課題組：近年來增長較快的所得稅也改為共享稅，這使得在東部沿海經濟發達地區，儘管財政收入大幅增長，但地方財政收入在總收入中的比重不高。在中西部地區，由於地方稅收生成能力有限，地方政府的行政運轉和工資支出主要靠中央財政轉移支付實現。基於陝西全省整體的財政狀況，在2000年前發放工資都很困難。
從1994年至今，土地出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方。從此，土地出讓金收入成為地方政府預算外收入的主要來源。在發達地區，土地出讓金數額巨大，成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。土地收入除了增加政府預算內和預算外收入，各個部門可以借此徵收土地規費，也提高了部門的積極性。
多數賣地款未納入預算
導致一些地方政府為搞形象工程大肆揮霍，甚至土地違法、腐敗等現象滋長
南都：「賣地財政」很不正常，主要責任在哪？
劉正山：若說責任者，我認為是體制，是政府職能定位扭曲造成的必然結果。當前財政開支的主要問題在於：第一，吃財政飯的人太多，需要越來越多的財政收入。根據測算，中國目前的官民供養比為1：18.官方公佈的資料顯示：行政管理費占財政支出，從1989年的6.15%上升到18.73%，這其中還不包括預算外行政事業支出費用。第二，政府的職能主要是提供公共產品，但是我國的基本公共品的財政支出比重偏低。政府用於基本公共品的支出只佔財政支出的43%，發達國家一般在70%.相反，中國政府公共支出越位很嚴重，譬如，經濟建設費仍然占財政支出30%（預算外和沒有列入預算的，高於這個數據）。
南都：既然「賣地財政」已經成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。如此龐大的資金不進入預算，使用過程中存在黑洞是極有可能的。
劉正山：對於大部分地區而言，賣地收入確實沒有納入預算內管理，屬於「體外循環」。這種「體外循環」特徵的存在，地方使用的部分土地出讓金不在財政預算的監管範圍之內，有些土地出讓收益的徵收部門與使用部門同屬一處，導致了一些地方政府為搞形象工程大肆揮霍，甚至土地違法、腐敗等現象滋長。
一年吃掉50-70年收益
出讓土地收入實際是將未來50到70年的土地收益在一年中收上來，透支未來子孫的幾十年的財政資源
南都：「賣地財政」這種現象可能會帶來哪些弊端呢？
周天勇：我認為，賣地財政有百害而無一利。賣地財政，首先造成的是財政收入的不穩定性和不可持續。由於出讓土地從時間上看是50年到70年不等，因此，出讓土地收入實際是將未來50到70年的土地收益在一年中收上來。一般來說，土地收入在一個財政年度中被支出，這樣未來50到70年的土地收益基本上在一年中被花掉。這樣，在各屆黨委政府中，哪一屆賣地多，哪一屆領導的財政日子就好過；而哪一屆賣地少，或者無地可賣了，則財政就會陷入困難。目前的賣地財政，實際是今天政府一年花掉應當是未來政府幾十年的收入，透支未來子孫的幾十年的財政資源，在今天吃干搾盡。
其次，賣地財政，是促使地方政府利益與中央宏觀調控博弈的最主要的動機，也是多佔及浪費土地和投資過熱的深層原因。由於多賣地可使地方政府多得收入，使其進行城市交通等建設土地擴張，土地寬打寬用，蠶食農業用地，總體上土地利用率較低；並且賣地熱連帶的是招商引資熱和投資熱，使經濟增長主要依靠投資拉動，投資增長速度比消費增長速度高，投資與消費的比例失調。誰能獲得土地，誰也就等於獲得了財富。於是土地不僅成了用地商競相爭奪的資源，也成了政府吸引外來投資的引誘物。許多地方經營城市，走「以地招商、以地換路、以地興城」的發展道路，於是政府大量批地獲得收入，開發商大量圈地，土地大量被浪費和閒置。
賣地財政推高了地價和房價，侵蝕了農民和城鎮購房居民的利益。改革開放以來，低價徵用制度，從農民手中轉移的利益大約在15萬億人民幣左右，而賣地補償給農民的不到其中的5%.農民的土地財富，轉變成了城市化和現代化的高樓大廈、公園廣場、企業廠房、鐵路公路、水庫電站等等，但是，許多農村的農民卻因征地而致貧，形成4000萬失地、失保和失業農民。房價上漲中，除了房地產開發商的暴利外，其中相當比例是政府高價出讓土地向購房居民轉嫁的部分。因此，賣地財政，也是造成中國居民買不起房的一個很重要的原因。
課題組：在東、中、西部地區的城市擴張中，儲備土地和政府信用抵押貸款成為政府城市基礎設施投資的主要資金來源。這使政府財政和金融面臨巨大風險與隱患。
劉正山：我認為「賣地財政」至少帶來了三大弊端：第一，被征地農民的利益難以得到保障，造成社會不穩定隱患；第二，給地方政府的投資衝動增加了巨大動力，使經濟發展的質量受損；第三，地方政府為了盡可能多地攫取土地出讓金和房地產相關稅費，有推高土地出讓金價格和房地產價格的內在動力，從而直接、間接地加速了房地產價格的上揚，嚴重透支了居民的未來消費能力。
「經營城市」很多是倒地皮
相當一部分地方政府在「經營城市」過程中通過「飢餓供地」以拉動房價，從而大牟其利
南都：看來，「經營城市」和「賣地財政」是如影隨形呀。
劉正山：我早就說過，「經營城市」是地方政府控制公有經濟資源較多而又缺乏權力約束條件下的特殊產物，它其實是地方政府職能定位錯亂的一個典型表現。不可否認，「經營城市」在舊城改造中發揮了積極作用，包括大連在內的很多花園式城市，很大程度上是在經營城市理念下崛起的。然而，相當一部分地方政府在「經營城市」過程中，做的其實是拆房子、倒地皮的活動，通過「飢餓供地」以拉動房價，從而大牟其利。
南都：「賣地財政」事實上造成大量失地農民，農民對土地的權益如何保障？
劉正山：「讓農民分享到土地的收益」，似乎是說，政府應當從土地收益中劃出一部分給農民。這只能是亡羊補牢的舉措。目前中國有4000多萬失地農民，隨著城市化的加速，在未來五年內，中國平均每年還將增加被征地農民265萬人。這些失地農民，相當一部分成為回良玉所說的「三無農民」———「種地無田，做工無崗，社保無份」。當前，政府應當盡快拿出一部分財政收入，開展失地農民的社保、職業發展培訓和就業安置工作，解決征地遺留問題。
另一方面，新徵土地，必須嚴格限制「公共利益」，縮小征地範圍，合理補償。我主張按照市價補償，也就是說，農民作為市場主體，與征地單位公正交易，交易價格就是合理補償的價格。當然，農民獲得的賣地收益，（1）需要交納所得稅，這部分稅金，用來建設農村醫療等基礎設施；（2）政府要強制農民從收益中拿出一部分作為社保資金，且要求一次性交清。這有利於農民的養老等保障問題的解決。
采寫：本報記者 上官敫銘
統籌：本報首席記者 南香紅
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